Die Verordnung zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH) ist am 1. Juni 2007 in Kraft getreten. Die Europäische Agentur für chemische Stoffe (ECHA) hat eine zentrale Rolle bei der Koordinierung und Umsetzung des Gesamtprozesses. Für die Industrie und die Behörden wurden Leitlinien entwickelt, um die Umsetzung von REACH zu ermöglichen.
Die Leitlinien für Industrie und Behörden umfassen inzwischen über 5000 Seiten. Die Leitlinien sind rechtlich unverbindlich und zum Grossteil immer nur noch auf Englisch verfügbar. ECHA, die Behörden der Mitgliedsstaaten und auch die Industrie richten sich nach diesen Leitlinien.
1. Hält die Kommission den Umfang der Leitlinien (über 5000 Seiten) für vereinbar mit dem Ziel des Bürokratieabbaus, insbesondere zugunsten kleiner und mittelständischer Unternehmen?
2. Warum sind die Leitlinien zumeist nur in Englisch verfügbar? Wie beurteilt die Kommission den Übersetzungsaufwand für die Industrie, insbesondere kleine und mittelständische Unternehmen?
3. Wie beurteilt die Kommission die Rechtsunsicherheit, die dadurch entsteht, dass sich Behörden und Industrie nach den Leitlinien richten, diese aber rechtlich unverbindlich sind?
4. Teilt die Kommission die Ansicht, dass durch die rechtliche Unverbindlichkeit der Leitlinien die Gefahr von gerichtlichen Streitereien steigt? Dies betrifft insbesondere Fälle, in denen sich ein Unternehmen entgegen den Leitlinien verhält und es infolgedessen zu Konflikten mit Behörden und Wettbewerbern kommen kann.
5. Welche Sanktionsmöglichkeiten bestehen, falls sich ein Unternehmen entgegen den Leitlinien verhält?
P-3921/2008
1. August 2008
Antwort von Herrn Verheugen im Namen der Kommission
1. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006(1), der so genannten REACH-Verordnung, wurden neue, sehr umfangreiche Anforderungen an die Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe eingeführt, um Arbeitnehmern und Verbrauchern eine höhere Sicherheit zu garantieren, die Umwelt besser zu schützen und die Innovationsfähigkeit der Industrie anzuregen. Außerdem kehrt die Verordnung das zuvor für das Risikomanagement geltende Konzept, nach dem die Behörden in der Beweispflicht standen, insofern um, als nun in erster Linie die Hersteller, die Importeure und die Anwender von Stoffen sicherstellen müssen, dass die mit diesen Stoffen verbundenen Gefahren ermittelt und die erforderlichen Risikomanagementmaßnahmen ergriffen werden. Entsprechend spiegeln die für das neue System bereitzustellenden Leitlinien die rechtlichen Anforderungen wider und führen keine weiteren Verpflichtungen oder Verfahren bürokratischer Natur ein. Bei den meisten kleinen und mittleren Unternehmen (KMU), die von REACH betroffen sind, handelt es sich um nachgeschaltete Anwender, für die nur sehr begrenzte Verpflichtungen gelten; meist entnehmen sie alle erforderlichen Informationen aus den von ihren Lieferanten bereitgestellten Sicherheitsdatenblättern. Aus diesem Grund braucht die Mehrzahl der von REACH betroffenen KMU nur einen kleinen Teil der Verordnung und der Leitlinien zu kennen; der Großteil der ausführlichen technischen Anforderungen ist für Fachleute innerhalb der betroffenen Unternehmen bestimmt, die für die Sicherheit zuständig sind.
Zweck der Leitlinien zu REACH ist es, den Unternehmen konkrete und praktische Antworten auf möglichst viele gegebenenfalls auftretende Fragen zu geben sowie die Wirtschaftsakteure auf einfache und leicht verständliche Weise zu beraten. Wenn Unternehmen wissen wollen, welche Verpflichtungen für sie gelten, können sie dies am besten mit Hilfe des Navigators auf der REACH-Website herausfinden (http://reach.jrc.it/navigator_de.htm). Dies erfordert keine Vorkenntnisse zu REACH. Der Navigator stellt einfache Fragen zur Art der Stoffe und zu der Eigenschaft des betreffenden Unternehmens im Rahmen von REACH. Anschließend erhält der Benutzer eine Auflistung der Verpflichtungen des Unternehmens sowie eine Anleitung dazu, wo die entsprechenden Informationen zu finden sind.
Die übrigen Leitlinien richten sich an unterschiedliche Zielgruppen. Leitlinien, die besonders für KMU wichtig sind, wie etwa die Leitlinien für nachgeschaltete Anwender oder die Leitlinien zu den Anforderungen für Stoffe in Erzeugnissen, sind in einer einfachen und leicht verständlichen Sprache abgefasst. Der weitaus größte Teil der Leitlinien jedoch richtet sich an Fachleute und soll praktische Antworten auf so viele Fragen wie möglich geben. Von diesen Informationen sind KMU nur in den seltensten Ausnahmefällen betroffen. Außerdem ist ein beträchtlicher Teil der Leitlinien eher für die Behörden als für die Industrie gedacht.
Sämtliche Leitlinien sind in enger Zusammenarbeit mit der Industrie entstanden und so aufgebaut, dass der Benutzer rasch zu den für ihn wichtigen Abschnitten geführt wird. Die größeren Leitlinien enthalten Zusammenfassungen und Hinweise für die Benutzung, so dass die Unternehmen die für sie maßgeblichen Abschnitte leicht finden können. Zudem stellt die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) Merkblätter, sogenannte Factsheets, zu den Leitlinien zur Verfügung, die ebenfalls den Unternehmen und insbesondere den KMU das Verständnis der Leitlinien erleichtern sollen.
Außerdem können die Unternehmen in allen Mitgliedstaaten kostenlos die Dienste von Auskunftsstellen (Helpdesks) in Anspruch nehmen, die ihnen ihre Fragen beantworten und/oder ihnen die von ihnen benötigten Abschnitte der Leitlinien nennen (http://echa.europa.eu/reach/helpdesk_de.asp).
2. Während sie die Leitlinien ausarbeitete, hat die Kommission die entsprechenden Übersetzungsarbeiten bereits in die Wege geleitet und sich dabei auf diejenigen Unterlagen konzentriert, die allgemeine Informationen über REACH beinhalten und/oder die besonders wichtig für KMU sind. So richtet sich „Über REACH“ (http://reach.jrc.it/about_reach_de.htm) beispielsweise speziell an KMU und steht in den 22 Amtssprachen der EU zur Verfügung; außerdem ist geplant, den Navigator und die Leitlinien für nachgeschaltete Anwender übersetzen zu lassen. Zudem bringt die ECHA die Factsheets zu den Leitlinien in 22 Sprachen heraus, sobald diese vorliegen.
Nach Fertigstellung der Leitlinien übergibt die Kommission diese an die ECHA; die Agentur muss sie dann verfügbar machen, sie gegebenenfalls übersetzen lassen und später bei Bedarf aktualisieren. In Kürze wird die ECHA die Übersetzung weiterer Leitlinien, die für KMU besonders wichtig sind, abschließen. Diese Arbeiten erfolgen in enger Koordination mit den Mitgliedstaaten.
Es wäre allerdings wenig sinnvoll, die eher technisch ausgerichteten Leitlinien übersetzen zu lassen, die, wie bereits erwähnt, im Allgemeinen nicht von den KMU benötigt werden. Diese sind sehr umfangreich und richten sich generell an Leser mit besonderem wissenschaftlichem Fachwissen, die daran gewöhnt sind, in Englisch zu arbeiten. Diese Unterlagen zu übersetzen wäre außerdem schwierig, weil sie ständig aktualisiert werden müssen, damit sie mit den neuesten Erkenntnissen und Methoden Schritt halten.
3. Die Leitlinien leiten sich unmittelbar aus den rechtlichen Verpflichtungen ab, die in der REACH-Verordnung festgelegt sind. Sie sind zwar an sich nicht rechtsverbindlich, allerdings wurden sie eigens dazu ausgearbeitet, Behörden und Unternehmen bei der Anwendung der Verordnung mehr Rechtssicherheit zu bieten. Dieses Vorgehen ist in Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe g der REACH-Verordnung ausdrücklich vorgesehen, wonach die ECHA gegebenenfalls technische und wissenschaftliche Leitlinien und Hilfsmittel für die Anwendung von REACH bereitstellen soll. Daher sollte man die Leitlinien als wichtiges Element zur Auslegung der Rechtsvorschriften der REACH-Verordnung betrachten, von denen nur abgewichen werden darf, wenn dies begründet werden kann und nicht zu Verstößen gegen die Verpflichtungen im Rahmen von REACH führt.
Die Leitlinien sind eine Hilfestellung für die KMU, damit sie ihre Verpflichtungen aufgrund von REACH verstehen, und bieten detaillierte Informationen, auf die Unternehmen zur Anwendung der Rechtsvorschriften angewiesen sind. Die Leitlinien enthalten außerdem häufig standardisierte Elemente, die es den Unternehmen und insbesondere den KMU erleichtern, miteinander zu kommunizieren.
4. Nach Auffassung der Kommission wird es durch die Leitlinien zu weniger Rechtsstreitigkeiten kommen, da ihnen zu entnehmen ist, wie die REACH-Vorschriften in der Praxis auszulegen sind.
Das Nebeneinander von Rechtsakt und Leitlinien ist ein durchaus gängiges Mittel, das in zahlreichen Gesetzgebungsbereichen Anwendung findet. Außerdem ist dieser Ansatz in Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe g ausdrücklich vorgesehen. Es wäre nicht angezeigt gewesen, den Rechtsakt mit all den Einzelheiten zu überfrachten, die nun in technischen Leitlinien festgehalten werden.
5. Sanktionen können nur dann verhängt werden, wenn ein Unternehmen seinen Verpflichtungen gemäß dem Text der Verordnung nicht nachkommt. Die Nichtbefolgung der Leitlinien an sich führt nicht zu Sanktionen. Hat sich ein Unternehmen allerdings nicht an die Leitlinien gehalten und ergibt sich daraus ein Verstoß gegen die Verordnung, können Sanktionen verhängt werden. Dies geschieht dann gemäß den Bestimmungen über Sanktionen bei Verstößen gegen die REACH-Verordnung, die von den Mitgliedstaaten festgelegt werden.
(1) Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer Europäischen Agentur für chemische Stoffe, zur Änderung der Richtlinie 1999/45/EG und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1488/94 der Kommission, der Richtlinie 76/769/EWG des Rates sowie der Richtlinien 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/EG und 2000/21/EG der Kommission, ABl. L 396 vom 30.12.2006.
